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浙江小城市试点镇遇难题:人才不愿来 留不住
时间: 2019-07-05 来源:未知 作者: admin

  在浙江省小城市试点培育的三年中,财权、事权、地权,三大权力的下放使地方活力四射,与此同时,正在成长的小城市仍面临着“青春期”的烦恼,土地稀缺的制约、人才的匮乏、城市文化塑造等仍是各试点镇普遍存在的难题。

  此地旧时因水成市,因水成街,又因水被分割成18块,再由架在河面上充满浓郁水乡情调的72座桥梁连成一片,构成典型的“小桥、流水、人家”的诗意画卷。坐落于浙江省北部杭嘉湖平原的湖州市德清县的新市镇,自古以来就是浙北地区的工业强镇、商贸重镇、文化名镇。从新市镇往东30公里,便是乌镇和西塘,往北30公里外,有南浔与周庄。相比一些过度开发的江南古镇,新市古镇的静谧与秀丽显得别具一格。

  2010年12月31日,新市镇被浙江省政府批准为首批小城市培育试点镇,成为浙江省27个、湖州全市两个试点镇之一。据新市镇陈永明介绍,当时浙江选择小城市试点的条件主要有三个:第一是离县城比较远,第二是经济总量大,第三是辐射人口比较广。新市三条都够格,就此入选。

  眼下,距离浙江省发改委制定的“三年行动计划”到期仅剩下半年时间,虽然新市镇完成了“小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”上面的绝大部分指标,但陈永明显然对新市镇的小城市发展现状并不十分满意,在浙江省去年考核27个试点镇中新市仅在“合格”之列。德清县县委张晓强在接受《小康》记者采访时也坦言,在小城市培育这件事情上面他们都感受到了压力,“客观来讲,小城市培育,新市镇还没做透。但是他们也做了很多工作。”

  在陈永明的办公桌对面的墙壁上,三个图表被拼装到一个宽约两米、长约一米的相框里,依次写着“新市镇小城市培育三年行动计划主要指标及年度安排表”、“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目分类汇总表”和“新市镇小城市培育三年行动计划建设项目表”。

  “我坐在那边天天看得见的嘛!哎呀,没办法”每天对着镶嵌在图表里的这些密密麻麻的数字,陈永明苦笑着打趣道,“这血压已经高了,真的!每天放一个血压计在边上,血压高起来的时候就量一下,压力很大的。”

  陈永明对新市镇的愿景,就是将这个小镇打造成一个宜居的小城,在他的描述中,新市镇的老百姓对小城市建设的要求非常高,外地的人们将这里称为“小上海”,这是说新市人跟上海人一样精明,他们希望政府的投入能够转化成老百姓能够享受到的实惠。这和他的顶头上司德清县县委张晓强的说法近乎一致,张晓强在接受《小康》记者采访时斩钉截铁地说道:“如果老百姓一点都没有感觉到变化,说明小城镇建设是失败的。”

  2011年,浙江省《关于支持小城市培育试点工作实施意见》指出,在保持镇级建制不变,符合法律法规的前提下,赋予全省27个试点镇与县(市)级政府基本相同的经济管理权限,包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权,打破试点镇在管理权限上的桎梏。

  以新市镇为例,德清县第一年下放县级经济社会管理权限124项,2012年是27项,累计下放151项。以前需要到县城审批办事中心审批的事项,现在只要在镇的审批办就可以审批。2012年,新市镇总共审批7.6万事项,而在这之前,可能只有两万多件。在执法事项下放方面,2011年下放的执法事项有265项,2012年又新增执法事项21项,涉及局、工商局、地税局等部门。

  事权下放,意味着行政工作量的翻番。从新市镇开展小城市培育试点至今,新增行政事业编制共27人。即便如此,新市镇还缺编二十来人。2012年底,德清县行政服务中心新市分中心、新市镇城市综合执法中心、新市镇人力资源和社会保障服务中心、新市镇综合治理与应急维稳中心正式启用,方便了镇里的居民办理审批、求职、信访、调解等需求。在陈永明看来,这些民生项目,大大节约了当地居民的办事成本,是将新市镇打造成为现代化宜居小城市的重要手段。

  新市镇区域面积93平方公里、总人口8万人,作为德清县中心镇,新市利用距离杭州、湖州、嘉兴均50公里的区位优势,大力发展装备制造、新型建材、家电物流、通讯线缆等产业。

  浙江省发改委城乡体改处处长施方在接受《小康》记者采访时介绍,浙江省单独为小城市试点镇建立10亿元的省级专项资金,用于支持27个小城市试点镇项目建设。县里以1:3的比例进行配套。施方道出了浙江省政府想达到的目的,就是“以十个亿的专项资金拉动100个亿的地方配套资金,最后再撬动1000多个亿的配套投资。从而达到四两拨千斤的效应。”

  浙江省是按照27个试点镇的人口规模来分配专项资金的,像新市镇这样的人口规模较小的试点镇,每年能拿到的专项资金是4350万元,省政府在每年初预付4000万元,到了年底验收时,如果考核通过的线万元付清。

  从城市发展规划、产业平台建设、社会公共服务等各个方面,新市都有了财力去集中资源办大事。列入小城市试点的城镇,与没有被列入的相比,不管是用地、空间、资金的支持力度还是政策的兑现都有巨大优势,继去年用1200多万把镇里的农贸市场改造成四星级农贸市场后,在新市镇未来的蓝图里,还将耗资1.5个亿建一个体育馆,这在浙江省的镇一级的行政区里绝无仅有。

  陈永明坦言,浙江省的土地指标分到德清县大概是两千亩左右。在新市镇被列入小城市试点之前,需要确保县城的建设,房地产、修路这块占用了很大的土地资源,再加上莫干山的经济开发区和省里面的省级工业园区,需要大量土地资源。“除去老百姓的农民建房指标,七分八分分掉以后,能用到一百到两百亩已经非常大了。列入小城市以后,新市镇经过跟省里多番争取,终于得到省政府的指示,规定给县里面的指标里,每年不能少于2%用于小城市试点镇。但是两千亩的2%才40亩,40亩这有什么意思啊?好在县里给我们政策,每年新市镇不少于300亩土地。”

  “实事求是讲,一个城市通过一年两年建起来那是不可能的,可能一届两届还不行,要经过几届的努力,才能够把这个城市建好。” 陈永明说。

  嘉兴市秀洲区王江泾镇位于浙江沿海北部,距上海、杭州、苏州三大城市和乍浦港都在一小时城市圈内。

  “小城市建设不可能建在空中,必须要有土地,要有土地指标,在这个方面我们遇到了难题。” 秀洲区委、王江泾镇陈天荣说,“尽管省、市、区一定要求我们有土地指标,一年要两三百亩土地,但在实际的过程中,由于没有土地指标的项目无法建设,像我们老百姓最需要的商贸综合体,真的是靠老房子拆出来的,老百姓说我这个地方不愿意拆,我这个地方靠老房子出租一年有不少,你把我安置到高楼上去了,我哪里来的租金,这是客观存在的事情。我说你个人利益是对的,但全局的利益也要考虑。”

  为此,陈天荣常常苦口婆心地跟当地百姓对话,告诉他们:“虽然我不是王江泾人,但我们要共同把王江泾建设好,要让你们今后的日子好过点,多赚点钱,所以把最好的地方安置给你,你也可以在那里租钱。”

  常住人口8万,流动人口5万,再加上每年6000人从农村进入城镇,这考验着王江泾小城市基础设施的承载能力。但同时,户籍改革也正是小城市培育试点镇所希望完成的。

  “很多外来居民参与王江泾的小城市建设,应该说对王江泾做出了很大的贡献,所以我们一个是做了户籍制度改革;另外一个是农民变市民。”陈天荣说。

  升级小城市,试点镇必须有更多的常住人口,各个试点镇想尽办法吸引农民进城落户。浙江省27试点镇均已推出吸引农民迁户口的新政:本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转,外来务工人员积分落户、享受当地基本公共服务。

  民营企业的快速发展并没有带来人才的流入。陈天荣在2012年底接受《小康》记者采访时说道:“在小城市建设过程当中,缺人才。从班子开始,机关干部、村干部到企业干部都缺人才,还没有真正推出一些符合城市化的办法,我们班子里没有几个人能够讲城市建设讲得很到位的。”

  新市镇陈永明也有同样的感受。陈永明认为,现在乡镇存在“起点太高”的问题。这个在新市镇当了六年的德清人坦言,在这六年里,从他手里“进来”很多人,也“出去”很多人。“特别是研究生毕业的年轻人,有一个到省发改委、还有一个到团省委、有的给领导当秘书去了、有的到法院去了、有的到建筑设计院去了有时候年底请他们吃个饭,一桌都不够坐。乡镇真的留不住人。我觉得我们好像是一个培训中心呀!”

  “就是我们这个乡镇还不像一个城市,所以留不住!”陈永明说,他戏言以后镇里招高中毕业生就够了。

  而浙江大学城市发展与管理系主任陈建军的看法是,跟上世纪七八十年代不一样,不管是大城市也好,还是小城市也好,要素是自由流动的。而大城市周边的小城市相对来说比较好发展,远离大城市支撑的小城市相对难发展,城市发展也是点线面,逐步从中心城市向外面扩展。

  一小时可以到上海、苏州、杭州,对王江泾镇的产业发展来说是一种巨大的优势,但是对于这座想留住人才的城市来说,却又成了一种巨大的挑战。

  在2010年初,溪口镇被宁波市列为发展卫星城市试点镇。据溪口镇镇长杜中权介绍,作为宁波市卫星城市试点镇,溪口享有相当于县(市)一级的财政权,财政分成收入以2009年为基数,新增收入全额留镇,而新增支出也由镇负担。又因为宁波市属于计划单列市,财政收入没有上交浙江省,所以在同年年底至今,溪口镇作为浙江省小城市培育试点镇,同宁波市其他三个小城市培育试点镇(象山县石浦镇、慈溪市周巷镇、余姚市泗门镇)一样,并未拿到浙江省财政配套的每年4000万配套资金,只拿到奉化市按照1:3的比例配套的资金。

  “每次开会一直要求,但是每次都不能实现。”杜中权说,“省发改委希望给我们,但省财政厅认为宁波是单列的,没有给省里一分钱,所以这钱不能到位到宁波4个乡镇。这个钱只能由宁波财政拿出来拨到4个小城市。而宁波认为这4个小城市也是宁波的卫星城市之一,宁波有宁波的政策,宁波不配套这4000万。”

  杜中权认为,和省里其他小城市试点镇相比,三年总共少了1.2亿元,溪口的发展肯定是会受影响:“1.2个亿对于乡镇来说,有很多事情可以做。我们这个区域(作为宁波卫星城市试点的优惠政策)国地税的地方流程部分全额归乡镇,要承担的一些支出也要我们支出。但乡镇财政基础很薄弱,要承担教育、卫生、水利、交通、人员工资。这五大块要镇去承担,压力很大。所以,教育、卫生、水利、交通大多数都是奉化市承担,实际上就是支持了。”

  在2012年浙江27小城市培育试点考核中,溪口也是仅仅在合格线日,在小城市培育试点工作考核现场会上,溪口镇委婉地向考核组提出关于考核工作的建议。首要一条就是“建议提高特色发展指标的比重”。

  “差异化发展、特色化竞争”是小城市培育试点的重要原则。以溪口为例,经济总量、财政总量、投入总量等指标相对偏低,但溪口发展特色非常明显,是宁波唯一的国家AAAAA级旅游景区,参展上海世博会城市未来馆的亚洲唯一代表,在宁波乃至浙江省的旅游业发展中发挥着非常重要的作用。因此,溪口希望在小城市考核指标中,进一步加大特色发展指标比重,并增强对小城市特色化发展的指导和支持。

  溪口镇的“建议”自有其道理,在27个试点镇中,规模大小不一。人口最多的龙港镇人口40多万,远多于一些普通的城市和县城,工业总产值最高的店口镇达到738亿元,财政税收最多的柳市镇28个亿。相比而言,溪口镇的经济体量并不大,人口不多,但其独特的旅游文化资源对于所在的奉化市来说,辐射作用影响巨大。因此,溪口也希望“增加反映小城市在县市区中所占比重的考核指标”。

  在《小康》记者采访的过程中,多个试点镇的主要官员都强调:“镇级市”并不是行政概念,小城市培育的实质是强镇扩权,旨在解决强镇责大权小功能弱的问题,全面提升规划建设管理水平,实现城镇向城市转型,也就是说是以镇的属级建设小城市。

  在谈到小城市培育遇到的瓶颈时,陈天荣说:“我们小城市发展需要的土地、需要的人才、需要的资金都碰到了一些瓶颈。更重要的是人民的观念。”

  溪口镇周世君刚到任时,对当地老百姓的生活方式颇感吃惊。在小城市三年行动计划中,按照旅游特色小城市建设要求,溪口积极开展城市设计并付诸实施,但实施中居民仍然保持了旧有习惯:“老百姓在房前屋后、包括我们的公共绿地都种菜。所以城市的形态,城市居住人口的理念都需要转型。城市要有城市的样子。农村也要有农村的样子” 周世君始终认为,溪口这么出名的一个地方,又正逢三年小城市试点培育这个良机,应当培育当地居民城市的生活理念。

  这也是试点镇转化中普遍存在的烦恼。陈建军认为,浙江省本身并不能称为一个城市化发展很发达的地区,城市化发展程度也不能从拥有城镇户口的人口数上面去考量。在他看来,文化的城市化是在中国城市化进程中较少提及的,但跟人口的城市化、空间的城市化、产业的城市化相比,这却是最重要的。