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【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略:大
时间: 2019-01-25 来源:未知 作者: admin

  “三块地”改革,在新时代踏上新征程。魏莉华回忆,现行《土地管理法》是1986年颁布的,先后经过1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正,形成了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度。“不过,现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显,改革势在必行。”

  2014年底,中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,部署在全国33个县开展农村土地制度改革三项试点。

  青海省湟源县有幸成为试点。湟源县马场台村坐落在海拔3000米的山区,居住分散,引水通电修路都很费事,有的村民一户多宅,多数老宅空着。试点开始后,村里通过规划,利用惠农资金引导“一户一宅”集中居住,腾退出的旧房能得到一定补偿,以前破旧杂乱的旧村庄变成了整齐有序、错落有致的美丽新村。村民谢全福说,“原来散居在偏僻的山沟里,看个病要跑很远的路。现在,我们每家宅基地虽然小了近一半,但腾退的地,可以搞畜牧养殖业,还带活乡村旅游”。

  试点启动后,魏莉华相继深入像湟源县这样的试点地区调研。她说,她每到一地都要强调中央政策要求,防止走偏试歪。改革试点改什么、试什么,不是大破大立,更不是推倒重来,而是稳中求进,重点解决与社会主义市场经济体制不相适应、不相匹配的问题。考虑到改革的复杂性,试点期间,按照全国通过的决定,试点地区暂停实施《土地管理法》有关条款,并对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

  作为具体负责部门,原国土资源部对改革基本目标和方向做了进一步明确。对征地改革,董祚继认为,由于现行法律规定土地征收是城市建设用地的唯一途径,各项建设需要用地的,都必须依法申请使用国有土地,即要么使用国有存量土地,要么征收农民集体土地,这就明显超出了“公益目的”范围,导致征地边界不清、范围不断扩大。因此,征地改革要围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标,探索公益性用地目录,建立征地负面清单,缩小征地范围,逐步缩减土地征收规模,并进一步优化和规范征地程序,改革征地补偿标准。同时要改变“重实体、轻程序”的征地模式,建立听证制度,杜绝不透明、不公平问题。

  集体经营性建设用地入市改革,矛盾多集中在能否同等入市、同权同价等环节。因此,要按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标,探索集体土地与国有土地同等权利、平等保护,找到符合规划的农村集体经营性建设用地出让、租赁、转让等入市途径与方式,建立统一的城乡建设用地市场。要注意的是,入市范围试点,目前限定在存量农村集体建设用地中,同时入市地块不得用于商品房开发。调查表明,至2013年底,全国集体经营性建设用地面积约4200万亩,如果允许村庄闲散地等调整进来,入市总潜力可达1亿亩以上,可满足30年以上经营性开发。

  宅基地改革的重点,一是保障农民宅基地的取得权。对当前一些地方已经无法实现一户一宅的,采取措施在农民自愿基础上,实行相对集中统建、多户联建等方式落实“户有所居”。二是改革宅基地审批制度。将宅基地审批权限下放到县、乡,方便农民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有偿退出机制,鼓励进城居住农民依法自愿有偿转让宅基地使用权,实现宅基地财产权。

  “三块地”改革涉及我国基本土地制度,中央对改革试点确立了四条底线,即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。“无论怎么改,不能突破底线,否则改革就失去了意义。”魏莉华说。

  记者旁白:“三块地”试点改革的一个重要原则,是底线思维。改革要明确底线在哪里,不能突破,其他该修法的就修法,该停止的就停止,这也为其他领域改革提供了借鉴。

  2018年8月11日,新疆生产建设兵团第二师二十九团职工在《新疆生产建设兵团国有农用地承包经营权证》证书上签字按手印。 杜炳勋摄

  德清地处长三角腹地,早在2000年,原国土管理部主导的集体建设用地流转试点就选择了德清所属的浙江湖州等9个地市,目的在于明确乡镇企业用地产权。不过,那次试点未获全国授权,顶层设计不明确,改革并不彻底。2005年,随着试点热情逐渐冷却,德清已经流转的800多宗集体土地,后来又走土地征收的“老路子”进行消化。

  党的召开后,德清再次出发,改革加快推进。2013年底,德清成为浙江省唯一的城乡体制综合改革试点县,试点的核心就是集体经营性建设用地入市、宅基地改革等内容。2014年春,德清“集体经营性建设用地流转”改革方案上报浙江省国土厅。方案刚报上去,原国土资源部传来消息,要启动农村土地制度改革试点,于是省国土厅按原国土部要求将德清作为全国改革试点县上报。2015年3月,德清县作为浙江省唯一的试点县,从原国土资源部领受“农村集体经营性建设用地入市试点”的改革任务,并带回了顶层设计的具体要求。

  邱芳荣,德清县国土资源局副局长,当地人称其为“第一个吃螃蟹”的“土改专家”。邱芳荣告诉经济日报-中国经济网记者,领到任务后,他们花了大量时间走村入户,“与村干部、小组长、农民聊天恳谈”。这一聊,他们从农民普遍关心的几个问题中,受到了启发,探索出农村集体经营性建设用地入市的实施路径。

  谁是入市主体?农民问,农村的地可以“卖”了,是村里自己“卖”还是政府“卖”?邱芳荣说,过去只有国土局能“卖地”,现在农民和农民集体“卖地”,要有章法。德清县拟出了“自主入市、委托入市、合作入市”3种不同入市方案。原属于乡镇的土地,由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市;属于村集体所有的土地,由村级股份经济合作社实施入市。这一点,德清已具备条件。早在2013年,德清就完成集体产权量化入股,全县106个村都成立了股份经济合作组织,33万农民成为股东。村民小组的土地,由村民小组统一价格后委托村股份经济合作社等代理人实施入市。

  哪些地可以入市?改革试点前,农民集体、农户个人法外租赁土地现象很多,当年“村村点火户户冒烟”办企业,其实就是建设用地想怎么用就怎么用。现在法律允许入市了,不能再搞“低小散”。为此,德清提出了规划管控“一张图”,就是原来的土地、建设、产业和生态保护四个规划融合编织,规定哪些地能入市。符合四个规划的建设用地才能入市,叫“多规合一”。

  按照“多规合一”,德清县摸底调查出1881宗、10691亩存量用地,“但这些地不一定都可以作为集体经营性建设用地入市。”对不符合“多规合一”的经营性建设用地怎么办?比如,有的因为土地规划,产业园区不在集体所辖范围;有的集体建设用地零散,不具备入市条件。邱芳荣说,有多种入市方式,比如通过跨村整合零星分散存量建设用地,以异地调整入市方式来解决现实中的用地矛盾,使不同区位的集体经济组织可以共享改革红利。

  如何入市?德清的做法是,必须有相应规则。比如,集体经营性建设用地出让年限就应当参照国有建设用地出让年限,有利于建设统一的城乡建设用地市场。于是,德清确立了与国有土地统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理、统一服务监管“五统一”制度。按照这一制度,德清已实现入市180宗,完成了全国第一宗集体经营性建设用地入市交易和全国第一笔抵押。

  钱怎么分配?德清的原则是,入市资金分配既要让老百姓得利,也要促进集体经济发展。“平衡好国家、集体和个人这三者的利益。”德清县农经站站长周伟国说,集体土地和国有土地享有同等价格同等权利时,也要履行相应义务。德清县采取“按类别、有级差”的方式在入市出让金中提取部分增值收益调节金,主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出,收取比例按土地成交价款的16%至48%不等,目前完成的180宗地,实际征收最低16%,最高32%。

  村集体内部,集体土地有的为村民小组所有,有的为镇、村集体所有,所有权不同,利益分配方案也不同。村民小组所有的,土地出让金由村民小组直接分配,可以分到每家每户,小组按12%提取公益金。镇、村集体所有的土地,不能以现金形式直接分给个人,可以用于公共事务建设或者追加量化股权,也可以用来发展壮大集体经济,有收益了再进行分红,防止分光吃尽。洛社镇东衡村是有名的富裕村,2014年就成立了土地股份经济合作社,全村3000人都是股东,开始每股只有680元,通过土地入市追加量化股权,如今每股近3000元。

  记者旁白:德清试点的价值,既在于他们按照顶层设计大胆探索,还在于他们在探索中发扬求真务实精神,从实际出发,抓住重点,敢于突破,也敢于坚持。如果不敢突破,改革就失去意义;如果不敢坚持,改革就会失去方向。这也是当前推进改革的重要原则。